Органы ЗАГС в России

История органов Записи актов гражданского состояния (ЗАГС) в России началась с декрета СНК РСФСР «О гражданском браке, о детях, и о ведении книг актов гражданского состояния». Произошло это 18 декабря 1917 года по старому стилю.

В дореволюционной России все записи актов гражданского состояния (АГС) осуществлялись в церковном порядке. Развиваться система записи актов гражданского состояния начала в России при Петре I. В 1722 году он установил обязательную регистрацию рождений у православного населения. Для лиц неправославного вероисповедания запись рождения была введена позднее (для лютеран — в 1832, для католиков в 1826, магометан — в 1828, евреев — в 1835, старообрядцев — в 1874).
Законность брака, фактов рождения и смерти определяла запись в церковных метрических книгах, которые в соответствии с Указом Синода от 20 февраля 1724 года, были созданы, чтобы «ведать о количестве всего Российского государства людей». Священник удостоверял имена и фамилии вступающих в брак, время совершения таинства брака, даты рождения жениха и невесты, их вероисповедание, семейное состояние до того времени, сословие, место жительства жениха, его занятие, а также занятие невесты, «если перед браком она самостоятельно приобретала средства пропитания», грамотны ли они и могут ли собственноручно расписаться в метрике.

В 20-е годы XVIII века в Российской империи началось активное формирование и распространение метрических книг. Синоидный указ от 23 ноября 1779 года «О исправном содержании метрических книг во всех приходских церквях» оставил норму ведения книг в двух экземплярах и обязательное их наличие как в приходах, так и консистоториях, где они служили для потребностей государства и более надежно охранялись от утрат. Одним из традиционных средств защиты метрик от подделки в России был специальный бланк с церковно-славянским ординарно-церковным шрифтом и водяными знаками. Типографские бланки на бумаге с пробелами были введены Указом Синода в 1806 году. Листы, сброшюрованные в книгу, выдавались приходским священникам из консисторий через духовные правления.
После принятия Советской властью Декрета об отделении церкви от государства и школы от церкви стала формироваться новая ведомственная структура государственного управления — отделы ЗАГС.
Две важнейшие реформы семейного законодательства были проведены сразу после революции 1917 года. 18 декабря вышел декрет «О гражданском браке, о детях, и о ведении книг актов гражданского состояния», который не отменял церковный брак, но считал его «частным делом брачущихся», официальным фактом признавалась лишь соответствующая регистрация в государственных органах. Вслед за ним — 19 декабря 1917 года был принят второй не менее значительный акт — декрет «О расторжении брака».
Общее руководство органами ЗАГС РСФСР осуществлял Центральный ЗАГС при НКВД РСФСР. Он разрабатывал организационную структуру ведомственной и территориальной подчиненности и соподчиненности органов ЗАГС.
Если первые декреты затрагивали только некоторые аспекты семейных отношений, то «Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве» от 22 октября 1918 года стал первым отдельным кодифицированным семейно-правовым актом, регулирующим семейные отношения. В отличие от Декрета о гражданском браке он содержал положение определяющие судьбу церковных браков, заключенных до его опубликования, они были легализованы. В 1918−1919 годах были намечены меры к изъятию из церквей метрических книг и размещению их в архивах при отделах ЗАГС. С 1 января 1919 года открылись подотделы ЗАГС при административных отделах районных совдепов. Отделы вели акты записей рождений, смертей, отсутствующих, книги записей браков, разводов, книги заявлений о происхождении зачатых детей и книги записей лиц, изменивших фамилии и прозвища, и алфавит к ним.
С 1918 года налаживалась система консульских учреждений РСФСР. Консульские службы производили регистрацию АГС граждан РСФСР, временно проживающих на территории других стран. Регистрационные документы передавались в Москву на оперативное хранение.
В 1920 году отделы (подотделы) были переданы в отделы управления районных совдепов. Изменился штат, теперь в него входили заведующий, делопроизводители, архивариус, конторщики, курьеры.
В конце 1930-х годов стала налаживаться работа по охране материнства и детства, был усилен контроль за деятельностью медицинских организаций. В 1936 году был принят закон «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неуплату алиментов и некоторых изменениях в законодательстве о разводах».

Отделы ЗАГС работали в тесном контакте с органами здравоохранения, внутренних дел и военными комиссариатами. В июле 1934 года органы ЗАГС как ведомство, хранящее первостепенную информацию по текущему учету населения, были включены в структуру подразделений Наркомата внутренних дел. Служба сотрудников отделов ЗАГС была ранжирована по милицейским чинам, начальники отделов получили лейтенантские погоны.
27 июня 1936 года было принято Постановление ВЦИК о своевременной регистрации актов рождения и смерти. В августе 1937 года Приказом НКВД была утверждена Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния.
О том, какое важное значение придавало государство построению новых отношений в обществе и семье говорит первоочерёдность упомянутых декретов и Семейного кодекса. Благодаря документам институт брака был передан, так сказать, из церковной собственности в светскую, государственную, был провозглашен и последовательно реализован принцип свободы развода. В 1936 году были приняты меры к укреплению семьи. Чтобы уменьшилось число легкомысленных разводов, в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 года процедуру развода усложнили: требовалась обязательная явка обоих супругов в ЗАГС, в паспорте делалась отметка о разводе, увеличивалась пошлина за его оформление. Значительные изменения в процедур развода были внесены и в соответствии с Указом ПВС СССР от 8 июля 1944 года. Устанавливался судебный порядок расторжения брака, в процессе которого народный суд был обязан приложить усилия к примирению супругов.
Новое законодательство («Основы законодательства о браке и семье РСФСР» от 30.07.1969 г.) вновь упростило бракоразводный процесс. Основанием считался непоправимый распад семьи. При расторжении брака по взаимному согласию супругов, имеющих несовершеннолетних детей, суд не вправе был выяснять причины развода, принимать меры к их примирению или каким-либо иным образом вторгаться в их личную жизнь.
Обязательная регистрация брака была утверждена в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета ССР от 8 июля 1944 года "Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня», учреждение ордена «Материнская слава» и медали «Медаль материнства». Все супружеские пары, состоящие в фактических брачных отношениях, для их официального признания обязаны были зарегистрировать брак в органах ЗАГС.

После войны потребовалась коренная перестройка работы отделов ЗАГС. В 1946 году НКВД было переименовано в МВД; 8 января вышло Постановление СНК РСФСР «О мероприятиях по упорядочению регистрации актов гражданского состояния». Намечались меры как по улучшению основной деятельности отделов ЗАГС, так и по строительно-хозяйственным проблемам. В 1956 году состоялась передача органов ЗАГС в ведение местных советов депутатов трудящихся. С 25 октября 1956 года органы ЗАГС были выведены из подчинения МВД.
После принятия Постановления Совмина РСФСР от 18 февраля 1964 года «О внедрении в быт советских людей новых гражданских обрядов» были намечены серьёзные меры по пересмотру всей системы обрядов, сопровождающих АГС. Новые помещения для отделов ЗАГС строились по специальным архитектурно-планировочным проектам с залами, в которых была предусмотрена торжественная регистрация брака. Разрабатывались ритуалы проведения торжественной регистрации рождения, проводившейся во Дворцах культуры, Домах пионеров, клубах, родильных домах, обряды гражданской панихиды. Регистрацию смерти проводили непосредственно в помещениях магазинов похоронного обслуживания. Создавались и совершенствовались новые советские обряды торжественного вручения паспортов, проводы молодежи в армию, вечера молодой семьи.

В 1968 году впервые был принят общесоюзный семейно-правовой акт «Основы законодательства о браке и семье Союза ССР и республик». В целом расхождение между законодательством отдельных республик было не слишком значительным. В 1969 году был принят Кодекс о браке и семье РСФСР. В соответствии с ним признавался брак, зарегистрированный в органах ЗАГС. Фактический брак по-прежнему не порождал никаких правовых последствий. Основанием к разводу считался непоправимый распад семьи. При отсутствии у супругов несовершеннолетних детей или споров по поводу имущества развод по взаимному согласию производился в органах ЗАГС. Однако с помощью внесения отдельных изменений в КоБС 1969 года невозможно было произвести необходимое реформирование семейного законодательства. В связи с этим в 1994 году Государственной Думой Российской Федерации и была создана рабочая группа по подготовке нового Семейного кодекса, который принят Государственной Думой 8 декабря 1995 года и вступил в действие с 1 марта 1996 года.
Сегодня Управления ЗАГС субъектов Российской Федерации являются органами исполнительной власти, которые выполняют федеральную функцию регистрации АГС. В субъектах Российской Федерации действуют территориальные отделы ЗАГС, руководство которыми осуществляют региональные Управления ЗАГС. Отделами, как правило, считаются и Дворцы бракосочетания. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» органы ЗАГС должны быть организованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако органы власти субъектов могут делегировать эти полномочия органам местного самоуправления путем принятия соответствующего закона субъекта РФ. Таким образом, изначально ЗАГС — орган государственной власти. Если Законом субъекта РФ эти полномочия делегированы органам местного самоуправления, то ЗАГС становится структурным подразделением администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) муниципального образования.